Cosa c’entrano le inchieste sull’urbanistica a Milano con il consumo di suolo in Italia?
Illustrazione e Infografiche di Francesca Romani
È passato ormai un anno da quando le inchieste sull’urbanistica a Milano hanno paralizzato parte dell’amministrazione della capitale lombarda, bloccato diversi progetti di costruzione e costretto vari esponenti politici e del mondo immobiliare agli arresti domiciliari. Oggi le indagini sono ancora in corso: la magistratura sta valutando se la città di Milano abbia mal interpretato la legge italiana sulla rigenerazione urbana e se attorno all’ottenimento di alcune pratiche edilizie si sia organizzato un sistema di corruzione. Una prima sentenza, arrivata lo scorso 16 giugno, ha assolto 8 imputati coinvolti in una di queste costruzioni: secondo il tribunale di Milano, costruttori, architetti e dirigenti comunali hanno agito in buona fede, utilizzando scorciatoie amministrative ormai consolidate nella gestione edilizia della città.
A prima vista, sembra una vicenda tutta milanese: cattiva amministrazione locale, speculazione immobiliare, qualche appalto di troppo. Ma le radici del caso affondano in un problema nazionale, che riguarda il modo in cui l’Italia prova, o meglio non riesce, a governare il consumo di suolo. Le inchieste milanesi sono, in un certo senso, il sintomo di una legge nazionale mal costruita, che invece di ridurre l’artificializzazione del territorio ha finito per deregolamentare la costruzione nelle città. Per capire perché, bisogna partire dai numeri.
Il consumo di suolo in Italia
Un suolo in condizioni naturali è la fonte di tutti i servizi ecosistemici necessari alla sopravvivenza: l’approvvigionamento alimentare e di materie prime, la regolazione del clima (stoccaggio della CO2 nel suolo e nelle piante, controllo dell’erosione e dei nutrienti) ma anche infiltrazione e regolazione del flusso dell’acqua, conservazione della biodiversità vegetale e animale (ospita il 25% della biodiversità del pianeta), nonché servizi ricreativi, culturali e paesaggistici. Nonostante il suo ruolo fondamentale nel mantenimento degli equilibri ecosistemici, rimane una risorsa usata con scarsa consapevolezza, che diventa sempre più fragile.
L’artificializzazione del suolo (e quindi un suolo costruito) degrada significativamente tutte queste proprietà. Ma non solo, anche dei suoli agricoli e naturali possono essere completamente alterati a causa dell’uso di fertilizzanti e pesticidi, oppure a causa di pratiche zootecniche e forestali scorrette.
Secondo i dati dell’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale), infrastrutture, edifici e altre coperture artificiali occupano il 7,17% del territorio italiano (circa 22.000 km2), a fronte di 6,73% nel 2006. Una percentuale abbastanza elevata, soprattutto se messa a confronto con il 4,4% di artificializzazione media europea. Nel 2024, il consumo di suolo naturale in Italia è stato pari a 23 ettari al giorno, che in un anno diventano circa 12 mila campi da calcio. Un dato nettamente al di sopra della media nazionale di 18,9 ettari al giorno del periodo 2012-2023.
Sempre secondo l’ISPRA, nel 2024 il suolo italiano è stato artificializzato, tra le altre cose, per nuovi cantieri, per strade e infrastrutture di trasporto, per edifici e impianti fotovoltaici a terra. Alcune di queste costruzioni sono tra l’altro avvenute in zone ad alto rischio idrogeologico o esposte ai terremoti. In termini geografici, i cambiamenti recenti si concentrano nella pianura Padana, la regione più urbanizzata in Europa, specialmente in Lombardia e Veneto ma anche lungo tutta la costa adriatica, in Salento, in Lazio, in Campania e in Sicilia. In generale, la maggior parte dell’urbanizzazione si è verificata, come da tempo già succede, entro un chilometro dal mare, oltre che nelle principali zone periurbane delle grandi città.
In breve, il consumo di suolo in Italia è ad oggi ancora in crescita. Una dinamica che non è tanto rassicurante, specie se associata all’andamento demografico del paese. La popolazione italiana è in calo, ma il territorio artificiale aumenta, tant’è che siamo passati da 350 m2 costruiti per abitante nel 2006, a circa 370 m2 per abitante nel 2024. A fronte di questo continuo consumo di suolo, i programmi di rinaturalizzazione restano trascurabili; infatti, nel 2024 solo 5,2 km2 di terra sono stati ripristinati. Dei numeri che mostrano come l’Italia si muova in direzione opposta a quella di diversi paesi europei (come Francia, Belgio, o Germania) che, negli ultimi anni, hanno scelto di affrontare il problema con strumenti legislativi precisi. Vale la pena guardare a cosa hanno fatto gli altri e cosa invece manca ancora in Italia.
Fonte: Land cover statistics – Statistics Explained – Eurostat
Le politiche europee sul consumo di suolo
L’Unione europea si è finora mossa in modo cauto sulla questione del consumo di suolo, perché è un argomento delicato per molti paesi. Infatti, la maggior parte delle economie europee fa affidamento sul fatto che ci sia terra disponibile per costruire, per attrarre attori industriali, logistici e commerciali, senza che questi debbano fare i conti con eventuali costi aggiuntivi legati all’obbligo di rinaturalizzare l’equivalente del suolo che consumano o ristrutturare e riadattare infrastrutture già presenti sul territorio. Per non parlare del fatto che il settore delle costruzioni è uno dei fattori più rilevanti nella crescita economica dei paesi europei e i rispettivi governi hanno poco interesse a frenarne l’attività.
Fonte: Land cover statistics – Statistics Explained – Eurostat
L’azione più rilevante a livello europeo sul tema è la Direttiva sul monitoraggio e le resilienza del suolo, entrata in vigore nel novembre 2025. Nonostante non imponga alcun obiettivo vincolante, e menzioni solamente il “raggiungimento di un buon livello di salute dei suoli nell’UE entro il 2050”, la direttiva pone le basi per un modello comune di monitoraggio della salute del suolo. A partire dalla sua entrata in vigore, gli stati membri hanno 3 anni per definire soglie e parametri per il monitoraggio di contaminanti, ma anche per la riduzione dell’artificializzazione e dell’impermeabilizzazione del suolo. L’Unione europea punta così a migliorare lo stato dei suoli europei, che stima essere, per il 60%, in cattive condizioni. Un’altra iniziativa europea, la strategia 2030 per il suolo, documento politico non vincolante pubblicato nel 2013, punta anche all’azzeramento del consumo di suolo netto entro il 2050, e ha ispirato alcune politiche di diversi stati europei, primo tra tutti, la Francia.
La legge francese a confronto con il vuoto legislativo italiano
Nel 2021, la Francia ha approvato delle misure volte a raggiungere zero consumo di suolo netto nel 2050 (all’interno della legge clima e resilienza). La legge ZAN, come la chiamano i francesi, che sta per Zéro Artificialisation Nette, impone dei vincoli molto stretti alla costruzione su suolo naturale. Prima di tutto, stabilisce un obiettivo intermedio al 2030: ciascuna circoscrizione territoriale deve ridurre il consumo di suolo del 50% rispetto al periodo 2011-2020. Ciò non implica l’arresto della costruzione tout court, ma include anche il ripristino di spazi naturali. L’importante è che la somma dei due, a livello nazionale e regionale, diminuisca al 2030 e diventi infine pari a zero al 2050.
Un’altra cosa degna di nota è che, a partire dal 2031, la legge ZAN non terrà più solo conto del consumo di suolo, ma anche delle sue qualità. In questo senso, anche un suolo agricolo le cui “funzioni ecologiche, biologiche, idriche e climatiche” siano state permanentemente alterate sarà categorizzato come “artificiale” e rientrerà quindi nel conto da equilibrare. Questa politica è già in corso di attuazione (tra molte proteste) ed è monitorata grazie alle indagini sull’occupazione del suolo fatte dai satelliti del progetto europeo Copernicus e altri database fondiari francesi.
L’Italia, a confronto, dimostra un vuoto legislativo piuttosto sconcertante. Nel 2022, con l’approvazione del piano per la transizione ecologica, lo Stato italiano dichiarava addirittura di voler anticipare al 2030 l’azzeramento del consumo di suolo netto. Inutile dire che nessun governo ha finora legiferato su come mettere in pratica questo obiettivo, cosa che è evidente guardando all’andamento delle statistiche. Solo una legge, indirettamente collegata alla riduzione del consumo di suolo, è stata approvata nel 2020: una modifica del testo unico sull’edilizia che ha il fine di incentivare la rigenerazione urbana (cioè recuperare e trasformare edifici e terreni già urbanizzati, invece di costruire su nuovi spazi). Infatti, lo Stato italiano ha stabilito che interventi di rigenerazione urbana che implicano “la demolizione e la ricostruzione di un edificio con dimensioni, sagoma e tipologia diverse” possono essere considerati come ristrutturazioni e non come nuove costruzioni. Questo status permette ai costruttori di velocizzare le pratiche amministrative e di godere di una riduzione di almeno il 20% degli oneri di urbanizzazione, contributi che, di solito, vengono versati al comune in cambio del permesso di costruire.
La modifica al testo unico sull’edilizia ha facilitato la rigenerazione urbana, ma ha anche lasciato ampio margine di interpretazione alle autorità locali, libere di decidere quanto scontare gli oneri di urbanizzazione, quali progetti far passare come ristrutturazioni e quali procedure amministrative applicare. Il risultato, secondo i dati ISPRA, è che questa misura non ha avuto alcun effetto sul consumo di suolo, nonostante fosse proprio questo il suo obiettivo implicito.
Oltre alla rigenerazione urbana, l’unica altra iniziativa del governo italiano per contrastare l’artificializzazione risale al 2023, con l’istituzione del “Fondo nazionale per il contrasto al consumo di suolo”: una dotazione di 160 milioni di euro per il periodo 2023-2027, destinata a finanziare interventi di rinaturalizzazione.
Cosa c’entrano le inchieste sull’urbanistica di Milano con il consumo di suolo?
Qui sta il nodo centrale. Lo Stato italiano, invece di agire direttamente sul consumo di suolo come ha fatto la Francia, ha scelto una strada indiretta: rendere più convenienti e veloci le costruzioni su suolo già urbanizzato, scommettendo che i privati avrebbero spontaneamente preferito ricostruire in aree artificializzate piuttosto che consumare nuovo territorio. L’Italia ha deregolamentato la costruzione su suolo urbanizzato, e il caso di Milano spiega molto bene perché questa legge abbia provocato parecchi problemi.
Il capoluogo lombardo è la città italiana più avanzata in termini di rigenerazione urbana, basti pensare a progetti come Porta Nuova o Citylife, che hanno rimodellato interi quartieri della città riutilizzando delle aree industriali o degli scali ferroviari ormai abbandonati. Milano ha fatto della rigenerazione urbana un modello di crescita, sviluppando moltissimo il proprio settore immobiliare e attirando capitali internazionali. Tuttavia, per alcuni interventi meno importanti (ma non così piccoli), la città ha adottato una lettura permissiva del testo unico sull’edilizia, che ha generato proteste e denunce da parte dei residenti milanesi e che ha infine portato all’apertura delle famose “inchieste sull’urbanistica”. Di cosa parliamo?
Parliamo di alcuni blocchi di appartamenti, di grandi volumi e spesso molto alti, che sono stati costruiti al posto di vecchi edifici, più bassi, che erano ormai in disuso. Il punto è che, grazie alla modifica al testo unico sull’edilizia (quella fatta per limitare il consumo di suolo), questa operazione di “rigenerazione urbana” è stata fatta passare come ristrutturazione, invece che come nuova costruzione. Così il Comune di Milano ha incassato meno oneri di urbanizzazione, i contributi che normalmente servono a finanziare il bilancio locale e ad adeguare i servizi pubblici al numero di nuovi abitanti. Inoltre questi edifici sono stati realizzati senza alcuno studio sul loro impatto urbanistico e ambientale, ma solo grazie a una “dichiarazione di inizio lavori”, la cosiddetta SCIA: uno strumento pensato per ristrutturazioni minori, che permette di iniziare i lavori subito, senza un controllo preliminare del Comune né una ripianificazione del quartiere coinvolto. A dare il via libera a questi progetti, di fatto, è stata solo la commissione paesaggio, e oggi la magistratura indaga se dietro queste approvazioni si nasconda un vero sistema di corruzione, volto a favorire la speculazione immobiliare.
In altre parole, la riforma del testo unico sull’edilizia che doveva disincentivare il consumo di suolo si è trasformata, a Milano, in una scorciatoia per costruire più in fretta, con meno controlli e meno oneri verso la collettività.
Rigenerazione urbana e consumo di suolo in Italia, quali risultati?
Il caso di Milano mostra bene il rischio implicito di una strategia fondata sulla deregolamentazione: quello di premiare la rendita immobiliare più della qualità urbana o dell’interesse pubblico. Nel capoluogo lombardo, questo si è tradotto nella costruzione di edifici residenziali molto più alti e voluminosi del tessuto urbano circostante, tanto da mobilitare interi quartieri. Milano è probabilmente il caso più eclatante, ma illustra bene una dinamica di fondo: la norma, pensata per contenere il consumo di suolo, ha finito per offrire soprattutto un vantaggio agli sviluppatori immobiliari e per ridurre il margine di controllo dei comuni sullo sviluppo urbano, senza che questo si traducesse in un rallentamento del consumo di suolo su scala nazionale.
Il modello dell’incentivo al recupero di aree costruite non può funzionare senza una controparte che metta limiti chiari al consumo di suolo. Come la Francia, anche l’Italia avrebbe urgente bisogno di una legge nazionale che regoli quanto è possibile artificializzare e per quali scopi, invece di continuare a delegare ai meccanismi di mercato una questione che è, prima di tutto, pubblica.
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