I primi trattati internazionali sulla questione climatica
Illustrazione di Martina Cusin
La nascita del movimento negazionista
Alla fine del 1988 molti settori industriali statunitensi, soprattutto quelli legati ai combustibili fossili, erano sotto pressione. La presa di coscienza dei cambiamenti climatici ai più alti livelli politici, grazie all’audizione di Hansen al Senato, e l’istituzione dell’IPCC da parte dell’ONU (a cui seguì nel 1990 la pubblicazione del suo primo rapporto), rischiavano di rendere evidente all’opinione pubblica le conseguenze climatiche del modello di sviluppo economico basato sui combustibili fossili.
Perciò nel 1989 le più importanti industrie petrolifere, tra cui Exxon, Chevron, Amoco, Shell e Texaco, insieme ai tre grandi gruppi automobilistici Ford, General Motors e Chrysler, e diverse associazioni imprenditoriali quali la American Petroleum Institute, United States Chamber of Commerce e l’American Forest & Paper Association, fondarono la Global Climate Coalition (GCC), una lobby avente il fine di opporsi a qualsiasi iniziativa politica volta a ridurre le emissioni di gas serra.
La strategia fu chiara dall’inizio: mentire spudoratamente alimentando qualsiasi tesi volta a negare l’esistenza del riscaldamento climatico e il rapporto con i combustibili fossili. Infatti, sebbene i suoi principali finanziatori fossero perfettamente al corrente delle cause antropiche dell’effetto serra, nei primi anni 90 la GCC cercò di indurre legislatori e giornalisti a credere che il ruolo dei gas serra nel cambiamento climatico fosse ancora attivamente dibattuto in ambito scientifico[1].
Il Summit della Terra
Nonostante ciò gli anni 90 sono stati un periodo fondamentale per la presa di coscienza del problema ambientale a livello internazionale. La caduta del Muro di Berlino nel 1989 e la conseguente fine della Guerra Fredda cambiarono le dinamiche diplomatiche del mondo occidentale aprendo opportunità per nuovi temi. La dissoluzione dell’Unione Sovietica e la ridotta importanza economica della Cina misero gli Stati Uniti nel ruolo di indiscussa potenza leader a livello mondiale. A quel tempo era la nazione più industrializzata ed inquinata del mondo e i temi ambientali stavano acquisendo una attenzione crescente già da qualche decennio. In questo contesto, nel dicembre 1990, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite decise di avviare i lavori per giungere ad un trattato internazionale per l’ambiente in occasione del ventesimo anniversario della Convenzione di Stoccolma.
Si decise di affrontare i problemi ambientali in tre aree: la distruzione delle foreste, il riscaldamento globale e la salvaguardia della biodiversità. Venne stabilita una scadenza stringente, il giugno del 1992, che costrinse i negoziatori di 150 Paesi a mettere a punto il trattato in soli 15 mesi.
Il 3 giugno 1992 venne inaugurata a Rio de Janeiro la Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo, passata alla storia come il “Summit della Terra”, di fronte a 108 capi di stato o di governo e con la partecipazione di 172 Paesi e 2.400 organizzazioni non governative.
Tra queste c’era anche la Environmental Children’s Organization, un gruppo fondato in Canada tre anni prima da bambini interessati a sensibilizzare i propri coetanei verso le problematiche ambientali. Grazie alla tenacia di Severn Cullis-Suzuki, che all’epoca aveva solo 12 anni, riuscirono a raccogliere i fondi per partecipare alla Conferenza. Figlia della scrittrice Tara Elizabeth Cullis e del genetista e ambientalista David Suzuki, la piccola Severn pronunciò un discorso davanti all’assemblea di Rio de Janeiro con queste parole:
«Venendo a parlare qui oggi non ho un’agenda nascosta, sto lottando per il mio futuro. Perdere il mio futuro non è come perdere un’elezione o qualche punto sul mercato azionario. Sono qui per parlare a nome di tutte le generazioni future. Sono qui per parlare a nome dei bambini che stanno morendo di fame in tutto il Pianeta e le cui grida restano inascoltate. Sono qui per parlare a nome del numero infinito di animali che stanno morendo nel Pianeta, perché non hanno alcun posto dove andare (…) Sono solo una bambina, tuttavia so che siamo parte di una famiglia che conta 5 miliardi di persone; per la verità, 30 milioni di specie. E nessun governo o confine potrà cambiare ciò. Sono solo una bambina, tuttavia so che siamo tutti coinvolti in questo e dovremmo agire come un solo mondo verso un unico obiettivo. La mia rabbia non mi acceca e la mia paura non mi fa temere di dire al mondo come mi sento»
Da allora Severn è conosciuta come “la bambina che zittì il mondo per 6 minuti” e oggi è una scrittrice, attivista e conduttrice televisiva sempre molto impegnata sul fronte ambientale.
Al termine dei lavori il risultato più importante è la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (United Nations Framework Convention on Climate Change o UNFCCC) che pone le fondamenta su cui si iscrivono tutt’oggi gli sforzi politici internazionali per arginare il cambiamento climatico. L’obiettivo dichiarato dell’UNFCCC è «raggiungere la stabilizzazione delle concentrazioni dei gas serra in atmosfera a un livello abbastanza basso per prevenire interferenze antropogeniche dannose per il sistema climatico». Tra i principi cardine della Convenzione, quelli che continuano a definire il perimetro delle negoziazioni globali sul clima, sono:
- il principio di responsabilità comuni, ma differenziate: dato che non tutti i Paesi hanno giocato e giocano lo stesso ruolo nel causare la crisi climatica, ci sono responsabilità diversificate seppure in un contesto in cui c’è bisogno dell’impegno di tutti;
- il principio delle rispettive capacità: gli stati dispongono di livelli di risorse economiche e tecnologiche molto diverse per cui il loro impegno e i loro sforzi per contribuire ad affrontare la sfida climatica devono essere commisurati, e le nazioni con maggiori risorse sono tenute a supportare quelle più povere;
- il principio di precauzione: è necessario impegnarsi per anticipare e mitigare le cause dei cambiamenti climatici basandosi sulla migliore conoscenze disponibili (in particolare quelle sintetizzate dai rapporti dell’IPCC).
Entrata in vigore due anni dopo la firma, nel 1994, l’UNFCCC conta a oggi l’adesione di 198 Paesi.
La prima COP
Da questo accordo nascono le COP sui cambiamenti climatici. L’acronimo significa Conferenza delle Parti (in inglese Conference of the Parties) dove per Parti si intendono tutti i Paesi e le organizzazioni che hanno aderito all’UNFCCC.
Dall’anno successivo all’entrata in vigore del trattato, cioè dal 1995, queste assemblee si sono tenute regolarmente a partire da quella di Berlino, quando il 28 marzo quasi 4.000 persone, tra rappresentanti di delegazioni nazionali e di organizzazioni osservatrici, si riunirono nel vasto Centro Congressi Internazionale. A presiedere l’evento, il nuovo ministro dell’Ambiente tedesco, l’allora poco conosciuta Angela Merkel, nominata solo quattro mesi prima dal cancelliere Helmut Kohl.
Mentre davanti all’opinione pubblica venivano pronunciate solenni dichiarazioni di intenti, dietro le quinte interminabili discussioni vertevano su elementi apparentemente formali come l’inclusione nel documento finale di termini quali «riduzioni di emissioni», «obiettivi» e «scadenze». Dopo una decina di giorni il risultato della conferenza fu il Mandato di Berlino con cui si concordò un periodo di due anni dedicato ad analisi e ricerche per avere una visione più chiara dell’entità della situazione, al fine di poter discutere successivamente le misure da adottare a partire dal 2000.
Il documento deluse le aspettative dei gruppi ecologisti ma come dichiarò Richard Benedick, un importante diplomatico americano esperto di trattative in campo ambientale: «sorvolando sul linguaggio un po’ inconsistente, con l’accettazione di questo documento il mondo intero viene coinvolto in un processo politico dal quale non si può più tornare indietro».
Il secondo rapporto dell’IPCC
Nell’anno successivo l’IPCC pubblicò il suo secondo rapporto. È importante osservare che con l’istituzione delle COP i rapporti dell’IPCC assunsero un ruolo fondamentale nell’ambito delle trattative diplomatiche con cui si cerca di superare la diversità di vedute tra i vari Paesi, che peraltro emersero chiaramente già nella sessione di Berlino. Del resto sono i governi i membri effettivi dell’IPCC e i proprietari dei suoi rapporti (la «I» di IPCC sta per intergovernativo e non per internazionale) che vengono infatti pubblicati solo dopo essere stati approvati dai governi. In questo modo i rapporti dell’IPCC possono fornire una base collettiva per i negoziati sul clima che non può essere minata mettendone in discussione i contenuti proprio perché su questi tutti i Paesi hanno già trovato un accordo.
Il rapporto del 1996 fondamentalmente confermò e rafforzò le conclusioni a cui era giunto il primo riguardo le cause antropiche del riscaldamento globale, portando miglioramenti sia alla comprensione dei cambiamenti climatici nelle diverse aree del mondo che alle previsioni per il futuro. Un aspetto che venne enfatizzato fu l’importanza del coinvolgimento del settore privato e delle aziende nelle politiche di mitigazione.
Nonostante nel 1996 il consenso scientifico sulle cause antropiche del riscaldamento globale fosse ormai consolidato[2][3] al punto che persino in un rapporto interno del GCC del 1995 si può leggere: «la base scientifica dell’effetto serra e del potenziale impatto delle emissioni umane di gas serra come la CO2 sul clima è ben consolidata e non può essere negata», la GCC reagì duramente al rapporto cercando di enfatizzare le incertezze scientifiche e attaccare i processi dell’IPCC che avevano portato alla pubblicazione. Non è un caso che nella storia della GCC il biennio 96-97 fu il più attivo con spese pari a circa 3 milioni di dollari.
Il protocollo di Kyoto
Nonostante ciò nel dicembre del 1997, al termine della terza COP organizzata a Kyoto, in Giappone, si riuscì a stipulare il primo trattato al mondo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. L’accordo, noto come «“Protocollo di Kyoto», prevedeva per i Paesi industrializzati la riduzione delle emissioni del 5,2% tra il 2008 e il 2012 rispetto ai livelli registrati nel 1990 consentendogli di avere un decennio a disposizione per decidere le modalità di attuazione. L’allora Presidente degli Stati Uniti Bill Clinton definì l’accordo «forte dal punto di vista ambientale e solido dal punto di vista economico» e a quel tempo per molti rappresentò un momento di svolta nella lotta per affrontare l’impatto dell’uomo sul clima della Terra.
Dietro all’enfasi e alla retorica con cui venne presentato alla pubblica opinione, l’accordo, sebbene stabilisse formalmente obiettivi e impegni giuridicamente vincolanti per potenze economiche come gli Stati Uniti, l’Unione Europea e il Giappone, non prevedeva vere e proprie direttive su come i Paesi dovessero ridurre le emissioni, lasciando a ciascuna nazione mano libera sulle modalità di implementazione. Inoltre, dato che il punto di partenza del negoziato non erano le emissioni attuali, ma quelle accumulate nel tempo, dei circa 190 Paesi firmatari ben 100 vennero esonerati dagli obblighi, tra cui anche Cina e India, nonostante fosse chiaro, già al momento della stesura dell’accordo, che nel periodo di applicazione, cioè dal 2008 e il 2012, si sarebbe trattato di due realtà in forte crescita sia economica che demografica. Infine vennero introdotti dei «meccanismi flessibili» di mercato che permettevano a quei Paesi che fossero riusciti a ridurre le emissioni in misura maggiore rispetto agli obiettivi fissati, di «cedere» ad altri Paesi le quantità di emissioni risparmiate in eccesso (emission trading).
In pratica l’accordo fu il frutto di uno scambio tra Cina e Stati Uniti con la prima che ottenne l’esenzione per i Paesi in via di sviluppo (e per sé stessa) e i secondi che pretesero il principio dello «scambio di emissioni», a cui quasi tutti gli altri si opponevano. Peraltro la definizione dei meccanismi e delle regole su come condurre lo scambio di emissioni furono rimandati a riunioni successive, sapendo che gli Stati Uniti non avrebbero mai ratificato l’accordo senza una soluzione per loro soddisfacente.
Il Protocollo di Kyoto prevedeva che sarebbe entrato in vigore solo quando fosse stato ratificato da un numero di Stati complessivamente responsabili di almeno il 55% delle emissioni del 1990. E proprio a dimostrazione della fragilità dell’accordo ciò avvenne solo otto anni dopo, il 16 febbraio 2005. Gli Stati Uniti non lo hanno mai ratificato: anche se il presidente democratico Bill Clinton sottoscrisse l’accordo, quello successivo, il repubblicano George Bush, lo ripudiò mantenendo la promessa fatta nella campagna elettorale del 2000 con le parole: «Lo stile di vita americano non è negoziabile. Punto». Infatti, durante la sua presidenza, il Senato degli Stati Uniti si rifiutò di ratificare il trattato adducendo come motivazione il potenziale danno all’economia statunitense. Ciò ha creato un precedente per Paesi quali il Canada e l’Australia che, dopo averlo ratificato, si ritirarono dall’accordo nel 2011 usando analoghe motivazioni, accompagnate dalla constatazione che nel frattempo le emissioni della Cina, non soggette ad alcun vincolo, avevano superato persino quelle degli Stati Uniti.
Malgrado gli evidenti limiti del trattato, la reazione del movimento negazionista fu veemente. L’American Petroleum Institute, la principale organizzazione professionale statunitense nel campo dell’ingegneria petrolchimica che abbiamo visto tra i promotori del GCC, il 3 aprile 1998 mise a punto il Global Climate Science Communications Plan (il piano di comunicazione sulla scienza del clima globale) espressamente per reagire all’adesione dell’amministrazione Clinton al Protocollo di Kyoto. Il piano, che coinvolse importanti aziende ed associazioni dei settori petrolifero, energetico e minerario, prevedeva un budget multimilionario e pluriennale con strategie dettagliate per instillare «l’incertezza» nella pubblica opinione riguardo alla scienza del clima. Il piano individuava dettagliatamente i destinatari della campagna includendo giornalisti, politici e insegnanti. L’obiettivo era esplicito: «la vittoria sarà raggiunta quando il cittadino medio si convincerà delle incertezze della scienza del clima» e «coloro che promuovono il Protocollo di Kyoto sembreranno aver perso di vista la realtà». Riassunto
Conoscere la storia dei dibattiti in merito alla questione climatica, dapprima nel ristretto ambito scientifico e poi in quelli più ampi della pubblica opinione e della politica, permette di capire come questo tema sia diventato uno dei punti di maggior confronto tra Destra e Sinistra in tutto il mondo. In questo quarto articolo vediamo quali eventi negli anni 90 portarono al Protocollo di Kyoto, il primo trattato al mondo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.
- Revkin A. “Industry Ignored Its Scientists on Climate” in The New York Times – 23 aprile 2009 ↑
- Oreskes N. “The Scientific Consensus on Climate Change” in Science – dicembre 2004 ↑
- Shwed U. e Bearman P.S. “The Temporal Structure of Scientific Consensus Formation” in American Sociological Review – dicembre 2010 ↑
Leggi anche:
- Le origini della questione climatica
- Il consolidamento del pensiero ecologista
- Come il riscaldamento globale divenne di pubblico dominio
- L’allargamento della questione climatica
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